Polo Scolastico: parere pro veritate

VERITAS VERITATIS VERITATI VERITATEM VERITAS VERITATE……VERITATES VERITATUM VERITATIBUS VERITATES VERITATES VERITATIBUS……..

al dott. Gennaro Giovanni Mannillo

con il più profondo sentimento di amicizia

Questione Nuovo Polo Scolastico Principale del Comune di Carinola: stato dei fatti e possibili soluzioni

“Avocato no chiamato con un piato de merda fu pagato”, così si suol dire in quella splendida città che è Trieste (chi non l’ha mai visitata colmi il prima possibile il vuoto). Dovrei essere nella condizione di evitare la crudele ricompensa per due motivi: non sono avvocato (anche se mi ci spaccio, come mi spaccio per commercialista o anche ingegnere, dopo un passato adolescenziale da fluidificante del Brasile ) e sono per l’appunto stato chiamato. Mi ha contattato infatti il dott. Gennaro Mannillo, già Sindaco della mia Carinola, e mi ha chiesto di buttare giù un “parere pro veritate” (mi ha detto proprio così!) sulla nota questione del Polo Scolastico. Mi ha chiesto di approfondire e condire la relazione con dotti riferimenti a fonti giurisprudenziali, confidando probabilmente sulle mie comiche manie per l’abusivo esercizio di professione legale che mi fanno assomigliare sempre più spesso al Giangiacomo Pignacorelli interpretato da Alberto Sordi. A differenza del mio collega di finzione cinematografica, userò però la misura di non emettere fattura e di non pretendere parcella.

Attacco il mio esame con una premessa: vi è un equivoco di fondo, che a Carinola si sta consumando nelle ultime settimane, sulla natura e sugli obiettivi della normativa di cui alla Legge n. 431 dell’ 8 agosto 1985, la cosiddetta Galasso (“Conversione in legge con modificazioni del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312 concernente disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale”). La Galasso non interviene affatto sulla prevenzione dei danni idrogeologici in ordine all’utilizzo del suolo, come ho sentito invece dire insistentemente. Si occupa, la legge Galasso, solo della tutela dell’aspetto paesaggistico del territorio. I vincoli che pone servono a tutelare l’integrità e la bellezza di taluni beni naturalistici, tant’è che la normativa della Legge 431/1985 fu in seguito inserita ed integrata nel Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ossia nel “Codice dei beni culturali e del paesaggio”.

Capisco che i due aspetti della tutela ambientale (quelli della bellezza e quelli della sicurezza) siano istintivamente collegabili nella percezione emotiva dei cittadini. Tuttavia affermare che un’opera edificata a Carinola non sia considerabile documentalmente sicura qualora mancasse il parere paesaggistico della deputata Soprintendenza per i Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici, Artistici ed Etnoantropologici delle Province di Caserta e Benevento (questo è l’attestato di cui si è scoperto essere incompleto l’incartamento a corredo del progetto del Polo Scolastico Principale di Carinola, approvato nel 2009 con Delibera del Consiglio Comunale n.40 del 30 Dicembre di quell’anno), è senza dubbio maldetto.

Il parere per l’autorizzazione paesaggistica non è per nulla una certificazione sulla staticità o sull’agibilità di un edificio ed è assolutamente estranea alle considerazioni sulle condizioni di rischio idraulico che potrebbero compromettere l’integrità strutturale e funzionale di un’opera, configurando pericoli per le persone. L’assenza di quel parere non è in alcuna maniera indicatore di minaccia alla sicurezza.

L’autorizzazione paesaggistica o il diniego a tale autorizzazione, in altre parole, dicono se la costruzione di un edificio è o meno potenzialmente deturpante la fisionomia di un sito di interesse naturalistico enon dicono per niente se un immobile progettato o realizzato è sulla carta statico e sicuro o al contrario pericoloso. Un edificio può essere dotato dell’autorizzazione ai sensi della Galasso rilasciata per la sua costruzione (autorizzazione completa del parere preventivo della Soprintendenza) e può ugualmente avere criticità strutturali, mentre viceversa un corpo di fabbrica che non sia dotato sin dall’origine progettuale dell’autorizzazione e del parere paesaggistico può essere perfettamente in regola con le normative sulla staticità delle costruzioni, essere stato costruito con i criteri antisismici più avanzati, ed essere affidabilissimo sotto il profilo dell’agibilità.

Se si vuole affrontare la questione della sicurezza idrogeologica è necessario passare invece a tutt’altra normativa, quella che ha origine dal R.D.L. 30/12/1923 n° 3267 (e ha come scopo principale quello dipreservare l’ambiente fisico e quindi di impedire forme di utilizzazione che possano determinare denudazione, innesco di fenomeni erosivi, perdita di stabilità, turbamento del regime delle acque ecc., con possibilità di danno pubblico), passa per il relativo regolamento n.1126/1926 e culmina in Campania con la Legge Regionale n. 11 del 7 Maggio 1996 e successive modifiche ed integrazioni (difesa del suolo e  sistemazione idraulico – forestale). Tale normativa non si intreccia in alcun modo (o si intreccia assai poco) con la Galasso.

Tra la gente sono stati avanzati, sotto questo aspetto, molti dubbi legittimi e sacrosanti sul Polo Scolastico (e sui rischi idrogeologici che potrebbe correre la struttura, con un letto di rivolo sia pur intermittente che passa relativamente vicino) e questi dubbi non potranno che essere fugati dalla necessaria relazione geotecnica di collaudo, magari estesa anche alle condizioni della sponda e al relativo contenimento dei fenomeni franosi in quel punto possibili (è bene dire tuttavia che una relazione geotecnica sulle fondazioni e sul relativo carico di sollecitazione fu già prodotta nel Maggio 2010 a corredo del progetto esecutivo, relazione di 206 pagine a firma dell’ing. Felice Zippo e dell’ing.Antonio Russo strutturisti – il progetto architettonico esecutivo è stato curato invece dall’Ing.Vincenzo Cestrone). Ma quello che proprio non può passare, e consiglio personalmente al mio assistito (Sindaco all’epoca dell’approvazione del progetto) di non rimanere in silenzio, è che le perplessità sulla sicurezza dell’edificio siano intese dai cittadini come derivanti dalla presunta (poi vedremo perché presunta) mancanza di quel parere ai sensi della Galasso, parere che infatti non ci azzecca nulla con la sicurezza.

Identificare il vincolo idrogeologico con quello paesaggistico è confusione grossolana, anche se molto comune. In questo momento di intensa polemica sarebbe a maggior ragione corretto ed urgente, da parte del Sindaco Mannillo ma anche del Sindaco in carica De Risi, marcare la differenza: vincolo idrogeologico e vincolo paesaggistico non sono la stessa cosa e hanno tra l’altro due autorità di tutela differenti (Autorità di Bacino l’uno e Soprintendenza ai Beni Culturali l’altro) e anche strumenti di pianificazione separati (PAI – Piano Regionale di Stralcio per Assetto Idrogeologico e Piano Paesaggistico Regionale).

Provo ad entrare nel merito della questione della svista tecnica di cui tanto si parla, quella che sta impedendo l’apertura della nuovissima struttura scolastica, costruita grazie ad un finanziamento regionale di 2 milioni di euro, stanziato con Delibera della Giunta Regionale della Campania nel Settembre 2009. Con la tracotanza che mi è propria e con cui ho peraltro accettato l’invito a scrivere questa relazione, mi spingerò ad indicare anche qualche via d’uscita al problema.

La mancanza di parere della Soprintendenza a norma della Legge Galasso e dei suoi vincoli è sulla bocca di molti (soprattutto a Casale dove è nata una polemica molto dura sul trasferimento della locale Scuola Media). E’ necessario anteporre ancora un chiarimento: non è affatto vero che nelle cosiddette “fasce di rispetto” fluviali non è consentita l’edificabilità. Ma quando mai! Chi lo dice (l’ho sentito anche ieri in una discussione al bar) sbaglia di grosso e forse di nuovo. Il vincolo della fascia di rispetto fluviale dispone solamente che, come si è detto, ogni edificazione o cambiamento di manufatti edilizi in tali fasce di territorio, anche se compatibili con i piani urbanistici comunali, siano sottoposti ad autorizzazione paesaggistica preventiva. Più precisamente, a norma dell’art.142  comma 1 lettera c) del Dlgs 42/2004 – Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (che assimila i disposti della Galasso)   i Comuniche rilasciano permessi a costruire entro 150 metri dalle sponde dei corsi d’acqua inseriti nell’elencazione di cui al R.D. 1775/1933 devono rilasciare contestualmente (su delega della Regione, a norma della Legge Regionale n.65 del 01/09/1980 e con le modalità di cui alla Legge Regionale n.10 del 23/02/1982) anche tale autorizzazione paesaggistica non prima di assumere parere della Soprintendenza, vincolante e propedeutico al rilascio.

Ricapitolo un attimo: l’autorizzazione paesaggistica la rilascia il Comune stesso, ma prima di rilasciarla deve chiedere parere alla Soprintendenza, limitatamente alle costruzioni che si intendono edificare nelle fasce di rispetto.

Sbagliato quindi è dire che il Polo scolastico è stato edificato lì dove non poteva essere tirato su. Ed anche questo è bene che il dott. Mannillo lo sottolinei più marcatamente. Il Polo scolastico è stato costruito là dove il Piano Regolatore Generale nella sua variante ultima (e contestuale all’approvazione del progetto) prevedeva per l’appunto l’edificazione di attrezzature collettive (classificata, l’area, con la lettera F) ed in zona dove la Legge Galasso o il codice dei Beni Culturali ed Ambientali non vietava affatto l’edificazione. Semmai è possibile dire che dal punto di vista paesaggistico l’iter è stato imperfetto e forse omissivo (e vedremo nel seguito fino a che punto).

Tuttavia in queste settimane in molti (compreso me) si sono chiesti come mai, nonostante il Rio Pozzano – corso d’acqua inserito nell’elenco del R.D. 1775/33 –  scorresse ad una distanza inferiore a 150 metri dall’edificio progettato , il parere alla Soprintendenza non fu chiesto all’epoca dell’approvazione del progetto preliminare (30 Dicembre 2009) del Polo Scolastico e come mai non fu chiesto nemmeno successivamente in sede di progetto esecutivo e di inizio lavori o di variante in corso d’opera.

La domanda è assai interessante (me la sono posta in modo ossessivo) in quanto è da notare che alcun dolo può essere intravisto in un approccio del genere, dal momento che, se fosse stato richiesto, il parere favorevole sarebbe sicuramente arrivato. D’altra parte, se nella localizzazione che fu decisa dall’Amministrazione Mannillo fosse oggi intravedibile una forzatura di sorta (e la voglio pure intravedere), è da considerare che omettere la richiesta di un parere che si riteneva necessario (e che si sarebbe ottenuto) sarebbe stata una mossa davvero idiota da parte di chi la forzatura la stava mettendo in essere. Che fai, giochi a nascondino e lasci il cappello che spunta da dietro l’albero? Quindi è impensabile che si omise di chiedere il parere con la consapevolezza deliberata di marinare qualche obbligo. Nessun vantaggio tale comportamento avrebbe portato, a nessuno. E poi figuriamoci, si è azzardata una variante al PRG da far approvare dalla Provincia di Caserta, come poteva mai spaventare un parere alla Soprintendenza?

Bene, una risposta verosimile alla domanda sul perché non fu chiesto il parere paesaggistico è invece questa, almeno credo: probabilmente fu valutato che il vincolo non fosse operante in quella zona.

Era possibile considerare il vincolo della Galasso disattivo in quel punto e quindi evitare di inoltrare la richiesta di parere paesaggistico propedeutica al rilascio dell’autorizzazione? Presto detto, a mio avviso:sì, era possibile.

Non ho detto giusto, ho detto possibile. O almeno pensabile. Di seguito esporrò le ragioni (userò un altro carattere di scrittura, per distinguere questa parte dal resto del ragionamento). Il senso generale di tali motivazioni è che la Legge Galasso, come ratio introdotta dal Codice dei Beni Culturali e del paesaggio, si applica di norma fuori dai perimetri urbani.

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E’ bene sapere che il vincolo dei 150 metri, a norma dell’art.142  comma 2 lettera a) del Dlgs 42/2004 non si applica alle zone omogenee classificate, al momento dell’entrata in vigore della Legge Galasso (6 Settembre 1985) con le lettere A e B del Piano Regolatore Generale (quelle urbane e urbanizzate  “di completamento edilizio” per intenderci). Limitatamente ai comuni con l’obbligo di redigere i piani pluriennali di attuazione del piano regolatore, l’art.142 comma 2 lettera b) prevede che anche le altre aree edificatorie che ricadevano al 6 Settembre 1985 in tali piani (es. quelle identificate con lettera F) siano estranee all’applicazione della Legge Galasso. I Comuni che non avessero messo in essere, all’epoca, i piani di attuazione (si legge infine nello stesso passaggio del Codice dei Beni Cultrali e del Paesaggio) possono considerare la non applicazione della Legge Galasso nelle aree perimetrate come centro abitato ai sensi della Legge n.865 del 22 Ottobre 1971.

L’area del Polo Scolastico non è e non era, nel piano regolatore vigente all’epoca, né zona A né zona B ma fu trasformata con variante puntuale in zona di edificabilità pubblica F in sede di approvazione del progetto in parola (30 Dicembre 2009). Tuttavia , e questo è un passaggio nodale, la Sezione V del Consiglio di Stato, con Decisione del 3 ottobre 1992, n. 920 ha stabilito che un’area deve essere considerata “di completamento” (quindi di tipo B) quando è così considerabile per la sua natura di fatto (quantità e tipologia dell’edificazione) e per il cospetto di una evidente urbanizzazione esistente, a prescindere dalla zonizzazione ufficiale delle aree da parte del comune e dall’inclusione o meno dell’area interessata nell’indice di quelle certificate come “di completamento” nel Piano Regolatore, dovendosi piuttosto prendere atto del contesto effettivo dei luoghi. Per estensione del concetto anche alle altre zone edificabili e non solo a quelle B, la Sezione V del Consiglio di Stato afferma, nella stessa Decisione 920/1992, che  è sufficiente, per considerare un’ area territoriale come omogenea ad altra in materia di edificabilità, “accertare l’armonico inserimento di essa in un ambito territoriale più esteso, rispetto al quale l’opera progettata si presenta come naturale completamento di una zona adibita all’edificazione”.

Nel caso della zona dove è stato edificato il Polo Scolastico in parola, ci troviamo in una zona omogenea a quelle attigue, compromesse dal punto di vista urbanistico tra l’altro con altre strutture scolastiche (armonico inserimento), e quindi l’area in questione poteva effettivamente considerarsi di completamento funzionale già dal 1985, se non addirittura di tipo B (il contesto in effetti è quello urbano, nella cui perimetrazione l’area era indubbiamente inserita, e l’inserimento di un’area nella “perimetrazione urbana” è assolutamente presa in considerazione, in alcuni passaggi del Codice dei Beni Culturali e del paesaggio, quale elemento disattivante i vincoli della Galasso). La situazione a questo punto porta ad un’altra sentenza, quella del Consiglio di Stato, Sez. V, 22 ottobre 1992, n. 1058 che dice: “…in base ai parametri della estensione della zona ed a quelli dell’avvenuta edificazione, un’area può essere legittimamente compresa nella zona territoriale B anche ai fini dell’operatività del vincolo paesaggistico ambientale previsto dalla legge n. 431 del 1985“.

Ricapitoliamo: la zona del Polo Scolastico era assolutamente omogenea a quelle circostanti, era all’epoca del progetto del Polo Scolastico, ma anche dal 1985, dentro il perimetro del centro abitato e quindi in assoluta continuità con l’urbanistica residenziale e scolastica, e quindi poteva essere di fatto considerata “di completamento” (per osmosi delle zone A e B adiacenti). In una zona di completamento considerabile tale sin dall’epoca dell’entrata in vigore della Galasso, come visto, il vincolo paesaggistico è disattivato e quindi il parere alla Soprintendenza poteva in teoria (se queste considerazioni sono valide) essere non richiesto.

Ma possiamo considerare anche un’osmosi tipologica riferita alla zona F. E’ utile farlo, in quanto sempre la Sezione V del Consiglio di Stato, interpreta l’art.142 comma 2 lettera b) e conferma, nella decisone del 20 Dicembre 1996 n.1563, che  sono escluse dal vincolo paesaggistico, nei comuni non tenuti alla redazione dei programma pluriennale di attuazione, le zone edificatorie inserite negli strumenti urbanistici e delimitate ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n.1444; cioè resterebbero liberate dal vincolo non solo le zone classificate nel 1985 come A e B in quanto già edificate, ma anche tutte le altre zone che, attraverso l’unico strumento possibile di espansione edilizia, sono state inserite negli strumenti urbanistici, poiché esse hanno formato oggetto di un programmato assetto del territorio, rispetto al quale le motivazioni sottese all’introduzione del vincolo paesaggistico devono considerarsi soccombenti. Il Procuratore Generale della Corte di Cassazione, Sez. III penale, 23 aprile 1996, confermava d’altronde che in tutti i comuni non tenuti ad adottare il programma pluriennale di attuazione e nei quali (come Carinola, esonerato da quest’obbligo dalla Legge Regionale n.39 del 16 Ottobre 1978 art.6) è sufficiente il piano regolatore o un altro strumento urbanistico, vi sarebbe la concreta e immediata possibilità di edificare in tutte le zone con previsione urbanistica di edificazione o assimilabili, senza il rischio del congelamento derivante dal vincolo, vincolo che sarebbe inoperante.

E’ necessario fare a questo punto un percorso di ragionamento di natura transitiva: passaggio 1) Il Polo Scolastico fu programmato in una zona che nel 1985 era classificata E1-Agricola adiacente ad una zona edificata come F- Edilizia Pubblica (zona dell’Asilo Nido e della Scuola Elementare) 2) per il processo di osmosi nella zonizzazione di fatto del territorio che, attraverso il richiamo alla decisione 992 del Consiglio di Stato sezione V, abbiamo visto sia possibile applicare, la zona E1 nell’area di progettazione del polo era assimilabile a quella F adiacente(d’altra parte l’adiacenza alle altre strutture scolastiche fu richiamata proprio nella relazione tecnica generale a corredo della progettazione dell’opera e fu posta dichiaratamente alla base della scelta della localizzazione ed anche della variante al PRG che fu adottata dal Comune e approvata dalla Provincia di Caserta, variante che trasformò la zona E1 in F); 3) considerando l’area del Polo quale zona F per assimilazione e cioè già prima che lo diventasse effettivamente con la variante del 2009 e addirittura prima del 1985 (le altre strutture scolastiche adiacenti erano già costruite), potremmo ricadere nel caso di una zona F “di fatto” che, come interpretato dalla decisione 1553 del Consiglio di Stato sezione V, è libera dai vincoli della Galasso.

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Quindi, a risultato del ragionamento che ho appena esposto, la circostanza che il parere preventivo della Soprintendenza all’autorizzazione paesaggistica non sia stato richiesto in  sede progettuale del Polo Scolastico non costituisce affatto un assurdo, in quanto l’argomento è assai controverso. Può essere un’errata impostazione, ma non un’assurdità.

D’altra parte il non considerare i vincoli della Galasso nei perimetri urbani è consuetudine non solo a Carinola (posso citare una serie di opere realizzate sia con committenza pubblica che con committenza privata).

Tuttavia, caro Sindaco Mannillo, è senz’altro ragionevole considerare oggi che quella omissione sia stata un errore di valutazione amministrativa o interpretativa. In questo caso, dico io, sarebbe necessario (o sarebbe stato necessario in questi anni) avviare semplicemente una corrispondenza con gli enti preposti (Regione e Soprintendenza) e trasferire, per farle o meno valutare e semmai confermare, le motivazioni con cui si giudicò il vincolo della Legge Galasso inoperante su quel tratto urbano del Rio Pozzano.

Non lo si è fatto fino ad oggi, lo si può fare ora. L’impostazione interpretativa applicata nel 2009 dai tecnici comunali va chiarita e semmai difesa. Chi ha oggi la responsabilità di guidare l’Amministrazione Comunale di Carinola dovrebbe assumersi questa responsabilità. Attraverso una spiegazione scritta fornita alla Soprintendenza ed accettata dalla stessa il problema potrebbe infatti essere risolto immediatamente: quel parere non fu chiesto in quanto non dovuto, punto.

L’Autorizzazione Paesaggistica, d’altronde e’ rilasciata, come ho già detto, dallo stesso Comune (su delega della Regione – Direzione Beni Culturali e Paesaggistici), a norma della Legge Regionale n.65 del 01/09/1980 e con le modalità di cui alla Legge Regionale n.10 del 23/02/1982. Con circolare esplicativa prot. 2011 del 2 Agosto 2011, l’ Area Generale di Coordinamento Governo del Territorio ha confermato che l’autorizzazione è rilasciata mediante il coinvolgimento, in ciascun comune, della Commissione Locale per il Paesaggio (che sarebbe l’ex Commissione Edilizia Comunale Integrata che ha cambiato nome).

Sarebbe sufficiente che la CECI del Comune di Carinola rilasci oggi (in sede di “Collaudo Tecnico Amministrativo” ai sensi del D.lgs 163/2006 e del relativo regolamento di cui al D.P.R. 207/2010)l’autorizzazione paesaggistica, anche ora per allora in quanto non ci si troverebbe nella casistica di un bene vincolato disciplinato dall’art.142 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (in qual caso non sarebbe possibile sanare l’iter) specificando esplicitamente che l’autorizzazione è rilasciata considerando non necessario il parere preventivo paesaggistico da parte della Soprintendenza. Oppure la CECI (o CLP a dir si voglia) potrebbe confermare, su richiesta del Sindaco, che non vi è proprio necessità dell’autorizzazione stessa in quando la costruzione non fu progettata e non è stata realizzata in zona vincolata. Il tutto, ripeto ancora, sarebbe in questo modo risolto ed il Polo potrebbe essere immediatamente messo a disposizione della Dirigenza Scolastica per le attività didattiche e amministrative.

Nel caso tuttavia che l’ardita impostazione, qualora esplicitata formalmente, non convincesse gli organi competenti (Soprintendenza?) e fosse da loro contestata (mi sorprenderebbe molto questa cosa, almeno che non parta qualche denuncia, ma d’altra parte non mi risulta che fino ad oggi la Soprintendenza o la Direzione Regionale ai Beni Paesaggistici si siano espresse!), potremmo arrivare definitivamente (a far data però dalla risposta scritta)  al caso di un’opera realizzata in violazione delle prescrizioni di cui alla Galasso e al Codice dei Beni Culturali e Ambientali.

Cosa succederebbe in questo caso? Cercherò di descriverlo usando di nuovo un carattere di videoscrittura differente dal resto.

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Come è noto non è possibile, di norma, una sanatoria (art.146 comma 10 lettera c del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio – “non può essere lasciata in sanatoria dopo la realizzazione, anche parziale, delle opere”), ossia non è possibile chiedere autorizzazione ambientale per un’opera già realizzata in violazione delle norme paesaggistiche (ma il divieto di sanatoria nel rilascio di autorizzazione paesaggistica è limitato ai casi dei beni vincolati dal Codice e dalla Galasso).

Chiariamo però una cosa: il progetto del Polo Scolastico è stato approvato con delibera del Consiglio Comunale (la numero 40 del 30/12/2009 che ha seguito la deliberazione di Giunta n.141 del 3/12/2009). L’articolo 7, comma 1, lettera c), del D.P.R. n. 380 del 2001 (Testo Unico in Materia Edilizia) stabilisce che l’atto deliberativo che approva un progetto di opera pubblica, qualora presenti il visto di validazione tecnicareso ai sensi dell’art.47 del D.P.R. n.554 del 1999 (d’altra parte funge da scudo anche il parere di regolarità tecnica, obbligatorio secondo l’art.49 comma 1 del Dlgs 267/2000 Testo Unico sull’Ordinamento degli Enti Locali che il Dirigente di Settore appone sulla proposta di deliberazione), equivale al permesso di costruire o concessione edilizia (e anche all’ autorizzazione paesaggistica, se necessaria), cosicché non è configurabile in alcuna maniera, né nel caso del Polo Scolastico né in altri casi di costruzione pubblica senza parere paesaggistico della Soprintendenza ma approvata in Consiglio Comunale o in Giunta, il reato di “costruzione senza titolo”, come invece in qualche occasione ho sentito dissertare.

Rimarrebbe tuttavia la complicanza di una deliberazione illegittima, in quanto la 40/2009 del Consiglio Comunale di Carinola potrebbe essere stata approvata (dico potrebbe, in quanto sopra si è analizzata l’ipotesi che i vincoli della Galasso potrebbero essere inattivi sul tratto urbano del Pozzano) con una validazione tecnica resa con un difetto nella prescritta, dell’art.47 del D.P.R. n.554 del 1999, “acquisizione di tutte le approvazioni ed autorizzazioni di legge, necessarie ad assicurare l’immediata cantierabilità del progetto”, approvazioni e autorizzazioni di legge compreso il parere paesaggistico preventivo, preventivo e vincolante rispetto all’autorizzazione paesaggistica intrinseca alla deliberazione stessa.

Ecco quindi rifar  capolino il reato previsto articolo 181  del decreto legislativo n. 42 del 2004 (“Chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità da essa, esegue lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici, è punito con le pene previste dall’art.20 della Legge del 28 Febbraio 1985, n. 47”) , che non è tuttavia quello della costruzione senza titolo o con vizi urbanistici (non si è nel caso, come più volte ho specificato, di costruzione di un’opera su un suolo inedificabile oppure senza aver ottenuto autorizzazione all’edificazione).

Andiamo ora per gradi. Alcune contravvenzioni alle norme della Galasso, che potrebbero aver reso le illegittimità di cui sopra, dovrebbero essersi compiute in almeno due momenti: quello dell’approvazione il 30 Dicembre 2009 del progetto preliminare (validato dall’Ufficio Tecnico Comunale), in cui si partorì una deliberazione difettosa, e quello dell’approvazione del progetto definitivo/esecutivo datato Maggio 2010 (nella quale approvazione era parimenti necessario, se il bene è da considerare vincolato, includere il preventivo parere della Soprintendenza). Le due approvazioni potrebbero essere entrambe difettose. Ma fino a questo punto il reato non ci sarebbe, ma solo un vizio amministrativo delegittimante.

L’eventuale reato ambientale di cui all’art.181 del Dlgs 42/2004 potrebbe essersi invece consumato al momento dell’inizio dei lavori (affidati mediante gara dalla Stazione Unica Appaltante di Caserta sotto l’Amministrazione Ciaramella, gara svoltasi il 28 Maggio 2010). Al momento dell’inizio dei lavori, infatti, entriamo nel caso in cui si consuma (o si consumerebbe, perché, torno a dire, non è affatto chiaro se il vincolo dei 150 metri è da considerare  in quel punto del Pozzano) il reato per il quale un costruttore (Amministrazione Comunale di Carinola) inizia un’opera la cui concessione edilizia è sì data (quindi concessa) ma con atto viziato da illegittimità (atto prodotto a suo tempo dalla stessa Amministrazione di Carinola, la quale nella veste di costruttore è di conseguenza non considerabile inconsapevole).  L’autorizzazione paesaggistica era d’altra parte possibile sino al momento della prima pietra come perfezionamento dell’iter (il divieto di sanatoria dell’iter progettuale insiste, come abbiamo visto leggendo l’art.141 comma 10 lettera c) del Codice, dal momento della realizzazione, anche parziale dell’opera, e non prima). Consapevolmente, quindi, l’Amministrazione Ciaramella pone la prima pietra e potrebbe aver commesso reato ambientale (ripeto, non urbanistico) in quanto è consapevole che la concessione con cui sta costruendo è difettosa in ordine ai dettami dell’art.142 del Codice dei Beni Culturali e Ambientali. Pone insomma la prima pietra potendo sapere di non avere tutte le autorizzazioni necessarie.

Tuttavia la buona fede che esclude il reato (“Non costituisce illecito l’aver violato una normativa edilizia dal testo oscuro e di difficile interpretazione: l’incolpevole ignoranza sulla conformità delle opere e lo stato soggettivo di buona fede esclude l’elemento soggettivo del contestato reato” così si è espresso ultimamente un giudice in una sentenza penale in cui venivano imputati i membri di un ufficio tecnico che avevano interpretato male una disciplina edilizia) sarebbe sicuramente certificata dalla corrispondenza che oggi il Sindaco di Carinola potrebbe appunto avviare con la Soprintendenza,alla quale si spiegherebbero, come detto, i motivi della mancata richiesta di autorizzazione (eravamo convinti che non fosse necessaria in quanto ci si trovava, in buona sostanza, in perimetro urbano). Tale corrispondenza potrebbe essere inoltrata per conoscenza anche alla magistratura, allertata oggi da un esposto/segnalazione che una forza politica ha inviato alla Procura della Repubblica e che probabilmente genererà l’apertura di un fascicolo di indagine.

Il tutto potrebbe quindi derubricarsi (e risolversi) in una mera questione interpretativa delle norme urbanistiche e del paesaggio che, pur nel mancato riconoscimento, da parte della Soprintendenza (e oggi anche della magistratura), della versione che considera la zona dove è stato costruito il Polo come libera dai vincoli della Galasso, non dovrebbe generare gli effetti del reato, almeno dal punto di vista soggettivo. Ma anche dal punto di vista della generazione pura del reato ambientale che potrebbe essere contestato, va detto che la non corretta interpretazione, in buona fede, di una norma giuridica effettivamente complicata (quella dell’assimilazione delle zone del PRG) che fa incorrere in un errore di applicazione di un’altra norma a rilevanza penale (vincoli cui al Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio) configura la fattispecie di cui all’art.47 comma 3 del Codice Penale (“Errore sul fatto di diritto”) in cui si esplicita che “l’errore su una legge diversa da quella penale esclude la punibilitàquando ha cagionato un errore sul fatto che costituisce reato”.

Insomma: ho interpretato in un certo modo una normativa urbanistica realmente controversa e questo ha prodotto un errore su una collegata legge di effetto penale, ma la circostanza non rende applicabili, per legge,  gli effetti punitivi, come quello di riconsegnare (nella fattispecie dell’articolo 167 del Codice stesso)i luoghi in pristino (abbattimento della struttura) o in alternativa il “versamento di somma equivalente al maggior importo tra danno arrecato ed il profitto conseguito mediante la trasgressione”.

Tralascio il paradosso che, una volta eventualmente accertato (dalla magistratura ordinaria, non so da chi altro) il reato ambientale per la costruzione del Polo Scolastico (reato comunque non punibile per la massima dell’errore sul fatto di diritto), la rimessa in pristino dovrebbe essere ordinata, se lo ritenesse opportuno per via dell’illecito amministrativo, dall’autorità competente (che sarebbe lo stesso Comune). Il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio infatti prevede l’abbattimento dell’opera sia all’art.167 (in cui da facoltà all’autorità amministrativa di ordinarlo), sia all’art.181, in cui l’abbattimento è previsto possa essere ordinato attraverso “sentenza di condanna” e quindi da un giudice ordinario. Ma, come ho detto, un’eventuale accertamento dell’illecito da parte della magistratura non dovrebbe generare punibilità e quindi l’ipotesi dell’art.181 non dovrebbe essere applicabile.  Anche l’eventuale stima dei danni arrecati dovrebbe (a norma dell’art.167 del Codice) ugualmente essere prodotta dal Comune ed ancora: il Comune stesso dovrebbe valutare il maggior importo tra l’eventuale danno (che probabilmente non c’è in quanto la scuola è stata realizzata ed è a disposizione della collettività) ed il profitto conseguito dal trasgressore (trasgressore che coinciderebbe con l’autorità competente).

Gli effetti dell’illegittimità della delibera di Consiglio 40/2009 sarebbero comunque attivi solo a seguito dell’avvenuta contestazione da parte degli organi preposti (Comune) e l’eventuale respingimento del chiarimento interpretativo fornito dal Comune di Carinola alla Soprintendenza e alla Magistraatura. Gli effetti intermedi fino a quel momento (costruzione dell’opera e sua acquisizione per utilizzo pubblico) potrebbero essere salvi. Respingimento che, comunque, non dovrebbe tutto sommato essere posto in essere.

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Sintetizzando quanto in questa ultima sezione: pur se si prendesse in considerazione l’ipotesi che si sia compiuto un reato ambientale, non essendo applicabili in ogni caso i disposti punitivi del reato ed essendo d’altro canto assolutamente inefficace e di fatto inapplicabile (priva di senso) ogni pena accessoria risarcente o intimazione da parte dell’autorità competente (che coinciderebbe con l’agente trasgressore), la struttura potrebbe essere utilizzata in ogni caso acquisendola così com’è stata costruita per essere adibita a scuola.

D’altra parte, anche nel caso di diniego di condivisione, la Soprintendenza potrebbe accettare (o intimare) una richiesta di compatibilità paesaggistica postuma (in via eccezionale, anche perché non si tratterebbe di sanatoria ma solo di perfezionamento) vista la fondatezza dei motivi (pur non condivisi nel merito) posti a base della scelta del Comune di Carinola di non considerare i vincoli quali operanti in quel tratto del Rio Pozzano.

Faccio notare un’altra cosa: l’art.142 comma 3 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, “Codice dei beni culturali e del paesaggio” così recita: “la disposizione del comma 1 non si applica ai beni ivi indicati alla lettera c) che, in tutto o in parte, siano ritenuti irrilevanti ai fini paesaggistici e pertanto inclusi in apposito elenco redatto e reso pubblico dalla regione competente”. In pratica, a differenza di quanto disponeva la Galasso (che, all’art. 1-quater della Legge n. 431/1985, dava alle regioni un termine di 120 giorni dall’entrata in vigore per espungere dall’elencazione dei corsi d’acqua vincolati di cui al R.D. 1775/33 quelli ritenuti irrilevanti ai fini paesaggistici) il Codice dei Beni Culturali ed Ambientali pone la possibilità di dichiarare l’irrilevanza di un torrente in qualsiasi momento.

La Regione Campania ha emanato, a tal proposito, una speciale normativa (Decreto Dirigenziale n. 261 del 2 Luglio 2008 – AREA GENERALE DI COORDINAMENTO GOVERNO DEL TERRITORIO) dal titolo “Procedura per la richiesta, da parte dei Comuni interessati, di irrilevanza paesaggistica o parte di essi – criteri oggettivi”. Sarebbe bastato in questi anni accedere a tale procedura per togliere ogni ulteriore complicanza. Si può ancora fare, chiedendo definitivamente lo svincolo paesaggistico in quel tratto del Rio Pozzano (visto che il Pozzano stesso è stato trattato di fatto come irrilevante paesaggisticamente, anche in sede di approvazione provinciale della variante al PRG relativa all’area del progetto).

Una richiesta di irrilevanza paesaggistica ottenuta a norma del D.D. 261/2008 avrebbe tolto o toglierebbe contenuto a qualsiasi ipotesi contravvenzionale (possibile un “abolitio criminis”) avvenuta nel tempo.

In conclusione mi sono fatto l’idea di una situazione sì paradossale, ma assolutamente risolvibile, in molti modi. Ogni opera pubblica ha un suo percorso accidentato. Questa del Polo Scolastico sta avendo complicanze maggiori, dovute anche, mi si permetta questa licenza di debordo dal mio stretto ambito professionale (wow!), ad un clima politico molto teso che si è andato via via creando tra opposti gruppi politici (amministratori del 2009 e amministratori attuali) e da un iniziale fisiologico atteggiamento (anche inconsapevole, quasi inconscio) di chiara avversità verso gli uomini (progettisti, amministratori in carica all’epoca dell’approvazione e del finanziamento dell’opera) verso i quali vi sarebbe invero un riconoscimento di merito da parte dell’opinione pubblica nel caso di buon fine del percorso amministrativo dell’opera.

Consegno questo parere pro-veritate al Sindaco Emerito dott.Gennaro Mannillo, che me lo ha chiesto. Approfitto per auguragli di vivere un 2014 molto sereno.

Emiliano Polia

P.S.: Debordo ancora. La centralizzazione dei servizi didattici è sicuramente importante iniziativa, avviata dalla tua Amministrazione. Il finanziamento del Polo Scolastico Principale rappresenta un importante traguardo.  La nuova struttura tuttavia mi piace poco dal punto di vista architettonico (l’estetica non è fatto senza rilevanza) e l’avrei posizionata, all’epoca, in altra zona comunale dal momento che a Carinola centro sarebbe stato più opportuno sviluppare la Cittadella delle strutture giudiziarie.

* in vista del Consiglio Comunale di stasera che tratterà di quest’argomento, ripubblichiamo un articolo del 27.12.2013

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